解读国家粮食安全的战略思路
2月1日，《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（下称《意见》）公布。《意见》是党中央、国务院2004以来就“三农”问题连续发出的第六个一号文件，也是贯彻中共十七届三中全会精神对2009年农村改革发展的具体部署。中国农业大学校长柯炳生对中央一号文件进行了详细解读。
中央一号文件的政策框架
柯炳生认为，新世纪的6个一号文件同80年代的5个一号文件相比较，有着突出的共性特点。80年代的5个“一号文件”实现了我国农业和农村经济由计划经济向市场经济起步的转变。农民生产者获得空前的生产自主权，愿意种什么就种什么，愿意用什么办法就用什么办法；农民获得了市场经营的权利，生产出来的农产品想卖给谁就卖给谁，想什么时候卖就什么时候卖；农民获得了就业自主权，可以种地、搞养殖种植，也可以进城打工。农民获得了民主的权益，进行民主选举、村民自治。
所以80年代的“一号文件”的突出特点是放权，把计划经济体制下集中在政府中的权力放还给农民。这一系列放权的过程，实际上也就是放弃计划经济、建立市场机制的过程。放权的前提是解决好观念问题，弄清社会主义与资本主义的意识形态问题。
近年来的6个“一号文件”虽然也涉及农民权益等问题，也涉及到观念的创新问题，但主要是完善市场经济体制的问题，是探讨在市场经济体制下，政府应该帮农民干点什么事。简单一点说就是花钱问题，解决好拿多少钱，拿这个钱干什么事的问题。实际情况也证明，凡是有财政资金保证的政策，这项政策就落实的比较好。如取消农业税，在这方面中央财政拿出了800多亿元，取消农业税这个工作就得到了很好的贯彻。粮食补贴、良种补贴、生产资料综合补贴、农机具购置补贴、奶牛补贴、生猪补贴等等补贴政策，都是由中央财政保证提供资金的，落实的也很好。此外，还有农业基础设施建设，农村教育，农民医疗，农村最低生活保障体系建设，改善农民工在城市的待遇，等等，都既涉及到体制的改革，更需要以充足的财政支出为前提保证条件的。没有财政投入，这些政策就很难推进。
6个一号文件在具体内容上，都包括了财政投入问题、现代农业建设、农民收入、基础设施建设、农村社会事业发展、农村基层组织建设、体制改革问题等重要方面。当然，由于具体经济社会发展背景条件的变化，6个一号文件在突出强调的重点、结构安排上和具体内容表述上也有一些不同。
国家粮食安全的战略思路
粮食安全问题，说到底就是主要农产品的有效供给问题，柯炳生认为，这个问题是三农问题中最为基础的，因为这个问题对全局的影响最直接、最大。对此，十七届三中决定表述得很明确：农业是安天下、稳民心的战略产业；始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事。解决粮食安全问题，短期内可以通过国家储备和国际贸易进行调节，但是，从长远看，最根本的出路是发展国内生产，是增强国内农业生产能力。2009年在这方面的重点工作也应该统筹兼顾，既注意短期措施的有效使用，更要注重长远生产能力的培养。
具体一点说，从我国的现实条件、具体国情和可持续发展前景考虑，我国国家粮食安全的战略思路应当是：加强国内生产能力，提高粮食转化效率，引导消费结构调整，适当进口弥补不足。加强国内生产能力。一是坚决实行最严格的耕地保护制度。防止地方政府以各种改革的名义把耕地转变为非农业用地，同时大幅度提高耕地占用成本。二是增强农业科技创新能力。尽快把农业科技投入的强度从目前的0.5%左右提高到1%的世界平均水平；加强农业科研“国家队”建设，给予重点投入；全面推进按产品系统进行合作攻关的农产品产业技术体系建设。三是增强农业科技推广工作。重点加强县级推广部门，建立村级农民技术员队伍，国家给予津贴。四是加大农业基础设施建设。各地水利设施的建设与维护，西北地区的集水和节水灌溉，山区的梯田修建，沿海低地盐碱区台田建造，平原和丘陵地区的土地整治，东北地区的旱改水等等，都是重点。如果国家每年投入几百亿元，连续10年，就可以完成几亿亩中低产田的改造。五是加强农民培训。
提高粮食转化效率。我国近些年来在粮食生产增加不多，但是畜产品生产却稳步增长，饲料转化率提高起了重要作用。我国饲料转化率提高10％，就相当于增加2000多万吨粮食生产。应当加大对饲料工业和畜牧业生产方面的科技投入，加强畜禽疫病防疫体系的建设，推进规模化饲养，尤其是要加快饲料转化率高的禽业发展，提高禽蛋在畜产品生产中的比例。
引导消费结构调整。应引导增加对小麦、马铃薯等产品的消费，减少对稻米的需求。因为我国水稻生产方面增长的潜力相对最小，进口的潜力也小，而玉米和马铃薯的增产潜力较大。此外，还要引导消费者多消费蔬菜、水果、禽类和水产品等健康食品，减少直接粮食的消费量。
适当进口弥补不足。由于资源限制，我国农产品品进口增长趋势不可避免。进口的重点应是单产水平低的产品，而出口的重点应是劳动密集性产品，从而最大限度地发挥好资源优势。根据资源约束、需求发展、世界市场供给潜力以及农民增收的需要，95%左右的谷物自给率水平是比较科学合理可行的。
中央一号文件的政策框架
柯炳生认为，新世纪的6个一号文件同80年代的5个一号文件相比较，有着突出的共性特点。80年代的5个“一号文件”实现了我国农业和农村经济由计划经济向市场经济起步的转变。农民生产者获得空前的生产自主权，愿意种什么就种什么，愿意用什么办法就用什么办法；农民获得了市场经营的权利，生产出来的农产品想卖给谁就卖给谁，想什么时候卖就什么时候卖；农民获得了就业自主权，可以种地、搞养殖种植，也可以进城打工。农民获得了民主的权益，进行民主选举、村民自治。
所以80年代的“一号文件”的突出特点是放权，把计划经济体制下集中在政府中的权力放还给农民。这一系列放权的过程，实际上也就是放弃计划经济、建立市场机制的过程。放权的前提是解决好观念问题，弄清社会主义与资本主义的意识形态问题。
近年来的6个“一号文件”虽然也涉及农民权益等问题，也涉及到观念的创新问题，但主要是完善市场经济体制的问题，是探讨在市场经济体制下，政府应该帮农民干点什么事。简单一点说就是花钱问题，解决好拿多少钱，拿这个钱干什么事的问题。实际情况也证明，凡是有财政资金保证的政策，这项政策就落实的比较好。如取消农业税，在这方面中央财政拿出了800多亿元，取消农业税这个工作就得到了很好的贯彻。粮食补贴、良种补贴、生产资料综合补贴、农机具购置补贴、奶牛补贴、生猪补贴等等补贴政策，都是由中央财政保证提供资金的，落实的也很好。此外，还有农业基础设施建设，农村教育，农民医疗，农村最低生活保障体系建设，改善农民工在城市的待遇，等等，都既涉及到体制的改革，更需要以充足的财政支出为前提保证条件的。没有财政投入，这些政策就很难推进。
6个一号文件在具体内容上，都包括了财政投入问题、现代农业建设、农民收入、基础设施建设、农村社会事业发展、农村基层组织建设、体制改革问题等重要方面。当然，由于具体经济社会发展背景条件的变化，6个一号文件在突出强调的重点、结构安排上和具体内容表述上也有一些不同。
国家粮食安全的战略思路
粮食安全问题，说到底就是主要农产品的有效供给问题，柯炳生认为，这个问题是三农问题中最为基础的，因为这个问题对全局的影响最直接、最大。对此，十七届三中决定表述得很明确：农业是安天下、稳民心的战略产业；始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事。解决粮食安全问题，短期内可以通过国家储备和国际贸易进行调节，但是，从长远看，最根本的出路是发展国内生产，是增强国内农业生产能力。2009年在这方面的重点工作也应该统筹兼顾，既注意短期措施的有效使用，更要注重长远生产能力的培养。
具体一点说，从我国的现实条件、具体国情和可持续发展前景考虑，我国国家粮食安全的战略思路应当是：加强国内生产能力，提高粮食转化效率，引导消费结构调整，适当进口弥补不足。加强国内生产能力。一是坚决实行最严格的耕地保护制度。防止地方政府以各种改革的名义把耕地转变为非农业用地，同时大幅度提高耕地占用成本。二是增强农业科技创新能力。尽快把农业科技投入的强度从目前的0.5%左右提高到1%的世界平均水平；加强农业科研“国家队”建设，给予重点投入；全面推进按产品系统进行合作攻关的农产品产业技术体系建设。三是增强农业科技推广工作。重点加强县级推广部门，建立村级农民技术员队伍，国家给予津贴。四是加大农业基础设施建设。各地水利设施的建设与维护，西北地区的集水和节水灌溉，山区的梯田修建，沿海低地盐碱区台田建造，平原和丘陵地区的土地整治，东北地区的旱改水等等，都是重点。如果国家每年投入几百亿元，连续10年，就可以完成几亿亩中低产田的改造。五是加强农民培训。
提高粮食转化效率。我国近些年来在粮食生产增加不多，但是畜产品生产却稳步增长，饲料转化率提高起了重要作用。我国饲料转化率提高10％，就相当于增加2000多万吨粮食生产。应当加大对饲料工业和畜牧业生产方面的科技投入，加强畜禽疫病防疫体系的建设，推进规模化饲养，尤其是要加快饲料转化率高的禽业发展，提高禽蛋在畜产品生产中的比例。
引导消费结构调整。应引导增加对小麦、马铃薯等产品的消费，减少对稻米的需求。因为我国水稻生产方面增长的潜力相对最小，进口的潜力也小，而玉米和马铃薯的增产潜力较大。此外，还要引导消费者多消费蔬菜、水果、禽类和水产品等健康食品，减少直接粮食的消费量。
适当进口弥补不足。由于资源限制，我国农产品品进口增长趋势不可避免。进口的重点应是单产水平低的产品，而出口的重点应是劳动密集性产品，从而最大限度地发挥好资源优势。根据资源约束、需求发展、世界市场供给潜力以及农民增收的需要，95%左右的谷物自给率水平是比较科学合理可行的。
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