世界粮食危机下的中国粮食安全机遇与挑战(下)
6、农民“断代”现象普遍出现
随着农业生产成本的不断提高，从事农业的收入不断减少，农村劳动力大量出走，从事农业生产的劳动力从质量到数量都在迅速下降，已经越来越不适应农业现代化的要求。从长远来看，农村劳动力转移呈明显增加和加快的趋势。在我们的调查样本中，2006年在外打工的农村劳动力人数占农村总劳动力人数的52.3%，常年外出人口数占总人口的24.67%。（1）有文化、懂科技、会经营的农民急剧转移。由于其他行业收入普遍高于种粮，有能力的人大多不愿种粮；而留下来种粮的绝大多数人，有不少是一无所长或因病因残无可奈何呆在农村的，有些地方基本上是由妇女儿童老人组成的386199部队。如在笔者曾经工作过的湖南省衡阳县三湖镇，总农业人口41200人，18岁至59周岁劳动力总人数23494人，长期在外打工总人数为16531人，占总劳动力人数的70.4%。大专以上文化程度者132人，其中在家人数22人，占大专以上文化程度者的17%，在外打工人数110人，占大专以上文化程度者的83%；高中文化程度者总人数2693人，其中在家人数为688人，占高中文化程度者的26%，在外打工人数为2005人，占高中文化程度者的74%。就是留在农村有一定素质或专长的农民，也基本上少有种田的或只种单季稻，不仅直接削弱了粮、猪的生产，而且导致农村工价的全面上涨，加剧了农田水利基本建设的困局，大幅提高了粮食生产的成本。同时，这样一批留守农民体力不足、文化程度相对较低，直接影响了农业科技接受能力，限制了新品种、新技术在粮食生产中的推广应用，延缓了农业产业结构升级。（2）种田农民普遍出现“断代”现象。对于当前的农村青年一代，种田已经普遍失去了吸引力，农业技术不再代代相传。农村的青壮年通过上学、打工等途径留在城市，放弃农业生产，对自己的后代也同样想尽办法让他们留在城市。20世纪80后、90后出生的农民新生代，绝大多数不喜欢农业，不愿继承父辈的职业，既不熟悉传统的农业技术、不会使用传统的农业工具，又不熟悉现代的农业技术。尽管他们生在农村长在农村，却不会种田也不想种田，不是文盲却是“农盲”。
7、农民种粮积极性难以提高
在世界粮食价格全面上涨的背景下，反而出现了有一定规模的土地抛荒潮，其中的一个根本原因，就是在粮食全面涨价的情况下都得不到既得利益，因而对粮食生产的前景失去信心。（1）农民缺乏市场竞争信心。农业是效益最低的弱势产业，除了不可知的自然灾害以外，还要面对强势市场的竞争。在当前的市场体系中，整个现代工商业社会其实就像一台机器，具有高度社会化的组织形式；而农业生产是一家一户的组织形式，处于高度的原子化状态。单个对象的农民以血肉之躯与整个现代工商业社会机器去进行一个严重不对等的竞争，其结果就不难想象。这个矛盾不解决，农民就永远被其他市场主体所控制，粮食价格再高，利润也永远不会流入到农民的手中，农民永远是市场体系中的弱势群体，也就越没有信心种田。（2）农民缺乏粮食价格信心。一方面，国家近几年出台了一系列惠农政策，希望提高农民对粮食生产的积极性；另一方面，国家为了防止经济发展由偏快转向过热，连续出台了一些政策抑制国内粮食价格。粮食价格自2007年11月开始上涨以来，粮食流通各个环节均有获利，而作为粮食的生产者，农民们并没有得到价格上涨后的回报，主角被排除在粮价上涨利益链之外。粮食产量越高，价格则被压得越低，导致农民种田越多，付出的成本就越多。在其他农产品上涨较快、工价上涨较快、农药化肥上涨较快、种粮的成本明显上升的情况下，粮价多年维持目前的市场水平，从1996年到2006年的10年，粮食价格只上涨了5分钱。对粮食价格过度打压的直接结果就是，农民生产粮食的积极性根本无法得到提升，加剧了粮食紧缺的压力，无疑是对中国粮食综合生产能力的“自宫”。（3）农民缺乏种粮收益信心。在非农收益普遍高于农业的情况下，农业投资持续下降，农村生态环境日趋恶化，农业增产不增收，从事农业能够得到社会平均利润的希望仍然十分渺茫。根据笔者主持的“湖南农村万户调查”，农民年家庭收入在2000元到4000元之间的占21.9%，4001元到6000元的占29.3%，6001元到8000元的占26.2%，8000元以上的只占22.5%。李嘉图提出了一个著名的市场经济分配定律：在市场经济中，利润与资本额成正比例，既不与劳动付出成正比例，也不与效益成正比例。多劳并不多得，比如中西部地区劳动力就最多。高效也并不多得，比如每次农产品的高产或多产都造成了过剩而亏本。多资才能多得，比如沿海发达地区拥有雄厚的资金才带来快速发展。这种分配定律导致从事工商业行业富者愈富，从事农业特别是从事粮食生产的农民贫者愈贫，因为再勤劳的农业劳动也不能致富。
三、把握机遇增强中国粮食安全主动权的战略思路
从世界粮食危机发生后的情况来看，一场没有硝烟的世界经济大战已经在不同经济体之间展开，粮食已经成为其中一张重要的战略王牌，与美元、石油等经济战略武器的排列组合过程，就是世界经济格局重新洗牌的过程。当粮食与美元、石油等经济战略武器被投机资金紧紧地捆扎在一起的时候，粮食不再仅仅是食物，不再是分割市场中的单纯贸易品，而是博弈的筹码，是经济大战中的武器。这次粮食危机未能波及中国，是我们的幸运；但全球粮价上涨更是农民一个千载难逢的大好机遇，面对铁矿石和石油等生产大国对我们实施价格战争，作为世界粮食生产大国，我们却无法分享到世界粮食市场的巨额红利，这不能不是我们的遗憾。在经济全球化的博弈中，我们该怎样增强中国粮食安全的主动权以谋求最适合自己的战略利益？
1、发展高粮食生产力是掌握粮食安全主动权的关键
世界粮食危机使我们特别感受到粮食作为战略资源的重要意义，在经济全球化的背景下，中国粮食安全的战略思想和整体战略布局，需要从传统的分割、孤立的市场分析框架中走出来用全新的眼光加以审视，需要从更广阔的国际国内发展的大格局中来规划。我们不能仅仅满足于把粮食安全定位在保障国内的粮食需求上，从而把我们的农业大国变成为“口粮生产大国”，使国家的粮食安全始终处于被动地位。不能仅仅满足于依靠廉价的劳动力和高能源消耗以及不计入成本的环境透支来打造所谓的“世界工厂”，而生产的某些日益遭遇贸易纠纷的低端、薄利产品，实际上远不如重视发展粮食这样在世界经济战争中比石油和货币更为重要的战略产业。不能仅仅满足于被动地跟随世界粮食市场供需和价格波动增加出口或减少出口，而要交替使用增加出口和减少出口、增加进口和减少进口等手段主动地调节世界粮食市场，主导世界粮食市场的定价。不能仅仅满足于由生活消费的需求大小来决定粮食生产的规模，而要将剩余的生产能力转化为生物能源产业，增强中国在生物能源领域的参与权和话语权，有利于中国的长期能源战略和持久的粮食战略。而这一切，取决于我们的粮食综合生产能力，粮食生产能力的强弱决定着世界粮食市场定价权力的大小。因此，能否把农业上升为具有服务于国家全球竞争的“核能力”这样一个战略产业，是我们掌握粮食安全主动权的关键。
2、保持高财政投入力使粮食生产上升为整个国家的战略优势
是什么原因使中国躲过了当前的世界粮食危机？是中国农民的粮食安全意识：口粮农业。农民明明白白地知道不赚钱甚至亏本也要种粮，以保障自己家庭的食品安全，并保持着不可改变的传统饮食习惯，避免来自市场对饮食品种的左右。2007年是我国对农业补贴力度最大的一年，种粮农民平均每亩地也才只得到人民币27元的补贴；而美国每位农民现在每年可获得的补贴上限高达36万美元，英、法等国的农民每年可获得5000美元的直接补贴，每位农民每年可获得补贴的上限为30万美元。与美国等西方发达国家对农业的补贴力度相比，我们是在放手让那些仅能维持自身生存的中国农民与与对农产品给予高补贴的美国等西方发达国家的财政部进行一场不对等的竞争，长此下去，势必将迫使中国的农民加快放弃种粮的步伐。
粮食是基础性公共产品，是弱质产业产品，是多功能产品；而粮食又是民本资源，是战略资源，是稀缺资源。在市场经济条件下为什么要农民牺牲利益来独自承担粮食安全的国家战略责任？在战略资源上迷信市场机制和自由竞争，必将付出沉重的代价。有不少人认为，对粮食生产实行高财政补贴政策，实际上又会重蹈国内低价石油补贴全世界的覆辙。石油与粮食有本质的区别，石油我们是消费大国，日益依赖于进口，而粮食我们是生产大国，可以不断扩大出口从而上升为整个国家的战略优势。（1）对内战略优势：一方面，如果我们能够把粮食生产能力正常地发挥出来，就有足够数量的粮食分享世界粮食市场的巨额收益，比如2008年发生的这次全球粮食危机，作为农业大国和粮食生产大国，国际粮价暴涨，可以为中国农民带来巨大收益，调动农民对粮食生产积极性的效果，要远远胜过对农民进行10年甚至20年的粮食补贴。另一方面，我们的“世界工厂”正处于产业结构调整的关键阶段，出口可挖掘的潜力越来越小，要大规模地扩大出口市场已经不再现实，再加上贸易保护主义的抬头和其他发展中国家制造业的兴起，我们已有外贸主导型经济模式的可持续性越来越小；在人民币升值、国内劳动力等生产成本不断大幅度上升和其他发展中国家一般工业产品价格竞争日益激烈的形势下，需要不断淘汰低效能、高消耗的加工业，逐渐重点发展高附加值、高技术的产业，因而不仅可以使不断释放出来的大规模剩余劳动力在作为国家战略产业的农业上得以化解一部分就业压力，而且可以推动农村经济的大发展和需求的大升级，从而刺激广阔的农村市场需求以全面扩大内需来推进我国外向型经济向内向型经济的顺利转型。（2）对外战略优势：一方面，只要我们掌握了世界粮食供需的主导权，主导世界粮食市场的价格走向，就能有力地制约霸权主义，担负起全球责任。另一方面，石油生产大国以及大多数发展中国家的国民经济已经越来越依赖于出口低价格工业产品和原材料两大优势，在农产品贸易自由化的条件下粮食日益依赖于进口，而我国对石油和原材料、低价格工业产品的需求压力正在不断上升，如果我们能满足这些国家的粮食需求，就能与这些国家结成利益共同体，不仅能获得国际贸易上的主动权，而且能在国际政治和外交上处于主动地位。
3、建立高市场驾驭力提高在世界粮食市场的博弈能力
粮食安全的主动权在于我们必须提高在世界粮食市场的竞争能力来强化国内的粮食安全。而作为世贸组织的成员国，我们无法反对世界粮食贸易自由化，只有确保高市场驾驭力，才能保证我们在风云变幻的国际粮食市场上始终处于主动地位。在我国粮食供求紧平衡的情况下，对增强国际粮食市场上的竞争力既是挑战更是机遇。作为具有数千年农耕文明的农业大国，我们的综合粮食生产能力具有广阔的发展空间。资料显示，除大豆以外，中国的谷物不仅进口量在减少，出口量在增加，而且已经成为谷物净出口国。2006年中国出口谷物645万吨，进口360万吨，全年净出口285万吨；2007年中国出口谷物991.2万吨，进口只有155.7万吨，净出口835.4万吨。仅2008年1—2月，中国谷物出口数量就累计达66万吨。问题的关键，是我们必须将强有力的粮食生产能力转化为强有力的国际市场竞争优势，特别是与美国等西方发达国家在国际粮食市场上的博弈能力。
四、提高中国粮食综合生产能力的基本对策
要保障国家的粮食安全这样一个重大的战略，前提是要保证农民能够从种粮中得到比较收益，而提高种粮效益无非是靠价格和补贴。一方面，政府补贴的推动力要通过市场价格的原动力起作用，另一方面，市场的价格原动力需要政府补贴的推动力来激发。市场激励需要政府的政策配套才能走得更远，而政府的政策必须得到市场的激励才能可持续发展。
（一）创新政府对粮食综合生产能力的推动力
近年来，由于农副产品尤其是粮食价格持续低迷，农业生产的成本随着生产资料价格和农村劳动力价格的上涨而大幅上升，国家的粮食补贴政策效应已经越来越偏离政策预期，其效力遭遇了许多因素的抵消，政府对粮食生产的推动力在新的形势下迫切需要进行创新。
1、加大对农田基本建设的法定投入，确保粮食的基本生产能力
从长远来看，要确保国家粮食安全需要从抓粮食的基本生产能力建设入手。（1）建立农田基本建设投入的支持体系。从公共财政的源头上增加法定投入，这不仅是提高农业生产能力和抗风险能力的需要，而且是降低粮食生产成本的需要，更是公共产品平等供给的需要。（2）改变现行的农田水利基本建设机制。整合来自部门的项目资金、加大项目运作的监督力度；与此同时，可适当调整今后对农民的补贴手段，将分散的资金集中运用，使农业补贴真正发挥保障农业综合生产能力的作用。针对当前农村农田水利设施年久失修、功能难以为继的状况，捆绑一批资金扎扎实实改善农业生产条件，推动农业综合生产能力明显提高。（3）提高农田基本建设投入的稳定性和连贯性。要明确各级政府的事权，划清责任主体，建立一个法定的制度来保障，因为保卫中国这样一个人口大国的粮食安全和国家的战略产业，其财政投入应该像国防开支一样拥有法律保障。
2、优化组合粮食生产补贴的长效政策，确保粮食的市场竞争能力
虽然我国传统的粮食生产能力可以基本满足国内的需求，但解决市场竞争能力不足的问题不仅紧迫而且具有很强的挑战性，需要全面组合政策加以应对。要充分利用WTO《农业协议》的绿箱政策，重建以农产品价格支持体系、国家税收支农和农用生产资料价格补贴为主体的黄箱政策体系，灵活设计不同补贴方式的组合，对粮食直补、良种补贴、农机购置补贴、养殖业补贴、农产品的“绿色通道”政策等予以制度化、规范化，使之成为一项长期的政策，而不能成为价格上涨后的紧急措施；并以免税、社保、教育、医疗、基础设施建设等政策配套，以更好地达到政策的预期目标。从目前看，导致政策激励效应减退的一个重要原因是对种粮农民的补贴变成了“普惠制”，不仅制约了集约化经营，而且造成了土地资源的长期浪费，阻碍了土地的流转速度。可以将现行按耕地面积进行的补贴改为“耕地保护补贴”，建立以粮食实际产量和流通量为主的多形式粮食补贴制度。如果希望解决农民的福利问题，可以用社会保障政策来实现；而要实现国家的粮食安全战略，就要改变目前的补贴政策。
3、构建农村劳动力转移的替代机制，确保粮食生产方式的更新能力
大批农村劳动力进入城市是中国现代化的必然趋势，但同时也出现了“农村空心化、农业副业化、农民断层化”不断加快的现象。一方面面临着农业劳动力危机的困境，但另一方面农村劳动力的不断转移也为农业生产向集约化、现代化过渡，实现农业生产方式的更新换代提供了良好的条件和难得的机遇。（1）制定农民种粮的进入和退出机制。真正能返乡种田并能在农业获得较大比较效益的只能是新型的有技术、有资金的农民，由市场自我调节是不可能实现的，只能由政府制定农民种粮的进入和退出机制，让有技术、有资金、想种田的人有田种，让不想种田的人从农村土地中“退”出来，让农业改变其“弱质性”，农业的现代化才可能有希望。比如实行农村全民养老保险，让到了退休年龄的农民退出承包地，以有利于逐步扩大土地经营规模。（2）建立专业化的农民队伍。农业的现代化也是农业专业化的过程，专业化能够获得规模效应，增强农业产业的竞争力，加快粮食生产的产业化进程。因此，要制定包括金融支持、免费提供技术培训、种粮规模额外补贴和规模灾害保险、闲置耕地和抛荒耕地以及低产耕地的优先承包权等政策，在农村培养相应数量的终生从事主要农产品特别是从事粮油生产的专业户、重点户、专业合作组织，推动农业集约化生产。（3）创新农业科技推广体制。中国在2004—2007年连续4年的粮食增产中，播种面积扩大的贡献率为40%，单产提高的贡献率为60%。据联合国粮农组织预测，未来世界粮食增产总量约20%来自播种面积的增加，约80%来自单产的提高。因此，粮食生产方式更新换代的主要途径是科技进步，应把工作重点放到大力推进农业科技进步上，提高单产，提高复种，提高品质。如果能充分利用现有的农业技术，并加快解决水稻秧苗移栽等技术问题，现在一个中国农民耕种的面积和产量将大幅度超越历史上任何一个劳动力。（4）加快土地流转制度的建立。在稳定家庭联产承包责任制的基础上，对土地所有权和使用权、经营权的改革进行探索，让一部分农民从土地上解放出来，使土地集中起来进行机械化、集约化生产，为提高生产效率和单位产量发挥更大效益。譬如进行农村土地有偿转让立法，对土地承包经营权合理流转进行规范和管理，加快土地向从事农业生产的专业户、重点户、专业合作组织集中，促进农业规模经营的发展。
4、维护农民市场竞争中的平等地位，确保粮食的持续生产能力
实行联产承包责任制以后，农民大多处于原子化和无组织的状态。这种特征体现在公共资源和公共权力的获取上，是单个农民的个体话语权缺失；体现在具体的经济行为上，尽管农民人数众多，但相对于包括农资、农产品加工和销售等在内的其他市场主体的高度组织化、价格联盟已经形成并操纵市场价格的情况下，一家一户原子化的农民相互分离处于散漫的低组织状态，无法成为完全的市场主体参与市场的利益博弈。强势的市场主体具有不断自我组织化的能力，而作为弱势的市场主体反而在进行内部的恶性竞争，人数越多就越难以组织化，竞争就越激烈，造成市场力量对比严重失衡。力量的对比，反映在经济生活中就是谈判力量，就是定价权。在市场失灵、弱势的力量需要外力帮助的状况下，没有政府的强力介入，农民在市场竞争中不平等地位的局面就无法改变，亦无法有效地保护农民的利益，使农民普遍缺乏粮食生产的信心，因而也就难以确保粮食的持续生产能力。（1）提高农民的组织化程度是确保粮食综合生产能力的首要问题。在经济上，以农民自愿加入、自由退出为基础，以自我管理、自我服务、自负盈亏为运行机制，组织农民专业合作社作为一种参与市场谈判寻求公平的新型市场主体和创业主体，将原子化的农民逐步融合为一个强有力的整体，实现小生产与大市场的连接，有效地解决农业产业化“政府统不了、部门包不了、单家独户干不了”的问题。在政治上，通过立法建立农民有效的表达机制；在各级人大特别是在县乡两级人大代表中，保障农民人大代表的相应比例，增强农民利益表达的渠道。（2）加大对金融、农资市场的调控力度。如果粮食生产者得不到价格上涨的回报，这是很不正常的市场现象。政府必须加强对金融、农资市场的监管和调控，打破农资市场的垄断和市场壁垒，确保农产品自由流通；对化肥等农业生产资料企业减税，降低农用生产资料价格，培育并低价向农民提供良种；在流通领域采取政策措施减少农产品流通的交易成本和运输成本，大力发展农产品现代交易方式来降低交易成本；使种粮比较收益不下降，农民种田不再受制于通货膨胀，反过来又能抑制通货膨胀。（3）重新审视政府参与粮食流通的职能定位。国家委托中央储备公司“托市”收购，避免市场粮价过低损害农民的利益和种粮积极性，是个良好愿望。然而，中央储备公司作为唯一受委托企业，收购全国80%以上的粮食，形成了对中国粮食价格的垄断，从而获取巨额垄断利润和国家补贴。不仅严重损伤了农民粮食生产的积极性，而且成为地方粮食企业和民营粮食企业发展受限、粮食流通不畅的一个重要原因，阻碍了发达的民间购销体制的形成。政府的职责在于粮食安全，而非在流通环节与民争利。因此，要重新审视政府参与粮食流通的职能定位，改革国家的粮食储备制度，粮食市场流通要全方位对地方粮食企业和民营粮食企业尤其是对农民专业户和专业合作组织放开，在多头竞争之后形成粮食市场资源的优化配置，有利于增强粮食的市场综合竞争力。
5、提升传统的食品体系和品种结构，确保粮食的多样化生产能力
粮食生产的对应面是粮食消费，不同的消费体系又反过来影响粮食的生产结构。拉美和非洲的许多国家，已经在美国等西方国家的粮食倾销下，失去了传统的本地化食品，被拖出原来的自给自足的本地化食品体系，其国民也被塑造成为粮食倾销国所需要的生产者和消费者。因此，在全球化自由贸易的浪潮中，我们的食品体系和品种结构要免于被人控制的命运，必须严格预防本地化食品体系的生产与消费出现脱节，在乡村生活和传统文化的支撑下，不断提升传统的食品体系和品种结构，确保粮食的多样化生产能力与国际竞争能力。在这一点上，我们需要向美国的实践者学习。为应对产业化农业及其食品体系负面效果的挑战，美国中北部的中小家庭农场、城市消费者以及地方政府，已经摸索了一整套替代体系，这一套体系，以消费文化革命为精神内涵，以一个本地化食品体系的创建为实际行动，意图实现三个替代：以消费天然食品替代消费人工(产业化)食品；以公平贸易方式替代自由贸易方式；以本地化食物体系替代全球化食物体系。
（二）激活市场对粮食综合生产能力的原动力
政府的粮食补贴再高，也无法超越其在市场中获得的实质效益。对于粮食生产，仅仅依靠政府的政策动力毕竟有限，关键是要使用市场手段激活其从事生产的原动力，充分发挥市场这只看不见的手的作用，使农民种田从被动变为主动。
1、将“政府要粮和农民发财”统一起来，形成调动农民种粮积极性的长效机制
粮食作为基础性公共产品，政府采取了多种惠农政策，仍然没有把农民种粮积极性很好地调动起来，这就关系到如何保证增加粮食生产与增加农民收入的一致性问题。在市场经济条件下，农民投入的不仅是劳动力，还要投入资金和劳动资料，而且要面对自然和市场双重风险，如果所有的投入得不到社会的平均利润，即使政府的粮食补贴再高，也必然热情不高。随着粮食生产的收入与打工和种其他作物收入的差距越来越大，国家在考虑粮食安全，农民却在考虑“种粮安全”。如果种粮无利可图，甚至种得越多亏损就越大，再蠢的人也不会去种了。同时，一样的投入除了公平合理的收入预期以外，还有公平合理的发展预期，如果其他的投入收益远远超出种粮的收益，农民就无法有继续种粮的打算。因此，今天的农民已经不是传统意义上的农村劳动力，而是在市场经济中进行公平竞争以实现自己合理价值的劳动力商品。今天的农民追求的早已不是满足于解决温饱问题，更多的是如何发家致富的问题。只要能够确保种粮收入超出在外打工的收入，农民就会马上恢复粮食生产的信心，就会自觉地全面恢复双季稻，自觉地保护耕地甚至开垦耕地。所以，农民种粮积极性的保持，最终要依靠种粮收益的持续增加来维护。粮食的生产者不发财，粮食安全作为最重要的国家安全战略，就无法得到根本保障。
2、发挥价格信号对资源配置的诱导作用，完善粮食最低保护价的定价机制
粮食生产的原动力就是市场机制，价格信号是政府与市场对接的有效途径，对粮食生产者而言，没有比价格信号更直接激活其从事生产的原动力了。欧美等发达国家农民的收益主要依靠政府补贴，而我国因农民数量庞大造成财力相对明显不足，无法像欧美那样大规模补贴农民。所以，种粮收益应主要依靠粮价，粮价才是农民种粮积极性的根本。过去计划经济的历史事实已经证明，如果采取强硬措施管制价格，人为地抑制市场内在的平衡机制，不仅会扭曲市场信号的正常传递，使价格信号不能正常发挥对资源配置的诱导作用；更是一个非常危险的恶性循环的开始，必然加剧粮食供应的紧张状况并持续更长时间，引发供给短缺和黑市交易，到时候“恢复性上涨”就会变为“报复性上涨”。因此，政府应该更多地依靠市场进行自动调节，即使是粮食的最低保护价，也必须遵循市场规律进行确定。
粮食最低保护价按照什么样的原则确定，才能发挥价格信号对资源配置的诱导作用？粮食最低保护价的确定，应该取决于社会劳动力的平均价格、农业生产资料的价格及其上涨的幅度、技术和资金投入所取得社会平均利润及其通货膨胀的幅度等市场因素。目前的粮食最低保护价，关键是未能反映市场价格因素的动态变化。例如现在我国进入了劳动力价格上升的阶段，农村工价持续上涨对粮食价格的影响长期以来没有引起足够的重视。因此，粮食价格无疑会紧跟劳动力价格、农资价格等整个物价的上涨而相应上涨。政府需要应对的是补贴低收入群体，却没必要以牺牲农民的利益为代价给高中收入者额外福利。
3、调动农民和企业多方参与粮食储备的积极性，构建面向世界的粮食储备体系
粮食始终是战略物资，不能因为在短缺的时候就紧急行动，而在粮食多了就不重视它的储备能力；特别是在粮食成为了世界经济的战略武器时代，拥有了充足的粮食储备，不仅可以提升国家的综合战略能力，而且可以分享世界粮食市场的定价权，并反过来促进国内形成持久的粮食生产能力和市场竞争能力。由于目前体制等方面的原因，地方政府储备粮食需增加财政支出，也就没有储备粮食的积极性，甚至多报面积和产量来获得中央的财政补贴；地方粮食企业缺乏承担市场风险的能力；农民生产的粮食只要市场价格看好或者急需家用便随时就地出售，因此，包括粮食企业和农民在内的社会粮食储备非常缺乏。而国家基于保持粮食生产能力的政策目的，委托中储粮公司用“低吸高抛”的市场手段来进行宏观调控。从实际情况看，由于国家按照库存量补贴粮食保管费，假如虚报库存量就意味着可以获得国家的巨额补贴；还可以在粮价剧烈波动时，通过倒卖储备粮以获暴利。不难看出，现行的粮食储备系统已经背离了政策的预期，改革国家的粮食储备制度已经刻不容缓。作为国家的一个重大战略，我们也不能把国家的安危全部押在一个中储粮公司身上，而中储粮公司也无法承受如此之重。在保持足够安全储备的同时，国家应采取各种财政政策，鼓励农民和企业等多方参与粮食储备，并运用市场办法来调节粮食储备，使粮食储备制度不仅可以利用市场的灵活性消解国家粮食储备制度的僵硬与垄断的不足，而且可以使粮食补贴机制的获利面更具广泛性，从而为国家的粮食安全和国际的市场竞争能力奠定坚实的基础。
4、推进粮食流通产业的现代化建设，强化粮食在世界市场的战略竞争能力
随着改革开放的不断推进，中国经济已经越来越融入了世界经济体系之中，粮食市场和粮食价格将必然与国际接轨，粮食安全战略不仅依赖于国内粮食综合生产能力的增强，而且还依赖于在国际粮食市场的竞争力来强化。（1）立足于中国传统的大宗农产品，运用各种政策鼓励社会广泛参与粮食流通，扶持一大批上规模的食品工业企业，组建各种食品行业协会、联盟或合作组织，形成不同食品企业的食品产业集团，构建面向全球的粮食市场竞争体系。（2）充分利用国际市场和资源的进出口战略机制，灵活运用双边、区域、多边贸易制度，积极推进粮食贸易自由化，构建全球粮食战略供需体系。（3）密切注意国内外粮食市场的变化趋势，完善粮食供求和价格信息发布制度，构建全球粮食市场监测预警体系。（4）大力发展我国的粮食期货市场，培育粮食定价中心和权威的粮食期货品种，构建影响全球粮食市场的定价体系。
粮食生产绝非是能带动中国经济快速增长的一个战略产业，但粮食综合生产能力却决定着中国全球战略的重要位置。目前我们面临着美国等西方发达国家主导世界粮食市场的被动局面，要么让他们以很低的成本把我国的粮食体系逐渐蚕食直至全部摧毁，要么就要敢于与美国等西方发达国家的财政部打一场“粮食战争”：即实行高财政补贴政策以支撑强大的粮食生产能力，形成低成本生产优势，直接降低农产品的价格，建立起支撑着国家重大安全的战略产业，从而上升为具有综合国际竞争力的战略优势。
随着农业生产成本的不断提高，从事农业的收入不断减少，农村劳动力大量出走，从事农业生产的劳动力从质量到数量都在迅速下降，已经越来越不适应农业现代化的要求。从长远来看，农村劳动力转移呈明显增加和加快的趋势。在我们的调查样本中，2006年在外打工的农村劳动力人数占农村总劳动力人数的52.3%，常年外出人口数占总人口的24.67%。（1）有文化、懂科技、会经营的农民急剧转移。由于其他行业收入普遍高于种粮，有能力的人大多不愿种粮；而留下来种粮的绝大多数人，有不少是一无所长或因病因残无可奈何呆在农村的，有些地方基本上是由妇女儿童老人组成的386199部队。如在笔者曾经工作过的湖南省衡阳县三湖镇，总农业人口41200人，18岁至59周岁劳动力总人数23494人，长期在外打工总人数为16531人，占总劳动力人数的70.4%。大专以上文化程度者132人，其中在家人数22人，占大专以上文化程度者的17%，在外打工人数110人，占大专以上文化程度者的83%；高中文化程度者总人数2693人，其中在家人数为688人，占高中文化程度者的26%，在外打工人数为2005人，占高中文化程度者的74%。就是留在农村有一定素质或专长的农民，也基本上少有种田的或只种单季稻，不仅直接削弱了粮、猪的生产，而且导致农村工价的全面上涨，加剧了农田水利基本建设的困局，大幅提高了粮食生产的成本。同时，这样一批留守农民体力不足、文化程度相对较低，直接影响了农业科技接受能力，限制了新品种、新技术在粮食生产中的推广应用，延缓了农业产业结构升级。（2）种田农民普遍出现“断代”现象。对于当前的农村青年一代，种田已经普遍失去了吸引力，农业技术不再代代相传。农村的青壮年通过上学、打工等途径留在城市，放弃农业生产，对自己的后代也同样想尽办法让他们留在城市。20世纪80后、90后出生的农民新生代，绝大多数不喜欢农业，不愿继承父辈的职业，既不熟悉传统的农业技术、不会使用传统的农业工具，又不熟悉现代的农业技术。尽管他们生在农村长在农村，却不会种田也不想种田，不是文盲却是“农盲”。
7、农民种粮积极性难以提高
在世界粮食价格全面上涨的背景下，反而出现了有一定规模的土地抛荒潮，其中的一个根本原因，就是在粮食全面涨价的情况下都得不到既得利益，因而对粮食生产的前景失去信心。（1）农民缺乏市场竞争信心。农业是效益最低的弱势产业，除了不可知的自然灾害以外，还要面对强势市场的竞争。在当前的市场体系中，整个现代工商业社会其实就像一台机器，具有高度社会化的组织形式；而农业生产是一家一户的组织形式，处于高度的原子化状态。单个对象的农民以血肉之躯与整个现代工商业社会机器去进行一个严重不对等的竞争，其结果就不难想象。这个矛盾不解决，农民就永远被其他市场主体所控制，粮食价格再高，利润也永远不会流入到农民的手中，农民永远是市场体系中的弱势群体，也就越没有信心种田。（2）农民缺乏粮食价格信心。一方面，国家近几年出台了一系列惠农政策，希望提高农民对粮食生产的积极性；另一方面，国家为了防止经济发展由偏快转向过热，连续出台了一些政策抑制国内粮食价格。粮食价格自2007年11月开始上涨以来，粮食流通各个环节均有获利，而作为粮食的生产者，农民们并没有得到价格上涨后的回报，主角被排除在粮价上涨利益链之外。粮食产量越高，价格则被压得越低，导致农民种田越多，付出的成本就越多。在其他农产品上涨较快、工价上涨较快、农药化肥上涨较快、种粮的成本明显上升的情况下，粮价多年维持目前的市场水平，从1996年到2006年的10年，粮食价格只上涨了5分钱。对粮食价格过度打压的直接结果就是，农民生产粮食的积极性根本无法得到提升，加剧了粮食紧缺的压力，无疑是对中国粮食综合生产能力的“自宫”。（3）农民缺乏种粮收益信心。在非农收益普遍高于农业的情况下，农业投资持续下降，农村生态环境日趋恶化，农业增产不增收，从事农业能够得到社会平均利润的希望仍然十分渺茫。根据笔者主持的“湖南农村万户调查”，农民年家庭收入在2000元到4000元之间的占21.9%，4001元到6000元的占29.3%，6001元到8000元的占26.2%，8000元以上的只占22.5%。李嘉图提出了一个著名的市场经济分配定律：在市场经济中，利润与资本额成正比例，既不与劳动付出成正比例，也不与效益成正比例。多劳并不多得，比如中西部地区劳动力就最多。高效也并不多得，比如每次农产品的高产或多产都造成了过剩而亏本。多资才能多得，比如沿海发达地区拥有雄厚的资金才带来快速发展。这种分配定律导致从事工商业行业富者愈富，从事农业特别是从事粮食生产的农民贫者愈贫，因为再勤劳的农业劳动也不能致富。
三、把握机遇增强中国粮食安全主动权的战略思路
从世界粮食危机发生后的情况来看，一场没有硝烟的世界经济大战已经在不同经济体之间展开，粮食已经成为其中一张重要的战略王牌，与美元、石油等经济战略武器的排列组合过程，就是世界经济格局重新洗牌的过程。当粮食与美元、石油等经济战略武器被投机资金紧紧地捆扎在一起的时候，粮食不再仅仅是食物，不再是分割市场中的单纯贸易品，而是博弈的筹码，是经济大战中的武器。这次粮食危机未能波及中国，是我们的幸运；但全球粮价上涨更是农民一个千载难逢的大好机遇，面对铁矿石和石油等生产大国对我们实施价格战争，作为世界粮食生产大国，我们却无法分享到世界粮食市场的巨额红利，这不能不是我们的遗憾。在经济全球化的博弈中，我们该怎样增强中国粮食安全的主动权以谋求最适合自己的战略利益？
1、发展高粮食生产力是掌握粮食安全主动权的关键
世界粮食危机使我们特别感受到粮食作为战略资源的重要意义，在经济全球化的背景下，中国粮食安全的战略思想和整体战略布局，需要从传统的分割、孤立的市场分析框架中走出来用全新的眼光加以审视，需要从更广阔的国际国内发展的大格局中来规划。我们不能仅仅满足于把粮食安全定位在保障国内的粮食需求上，从而把我们的农业大国变成为“口粮生产大国”，使国家的粮食安全始终处于被动地位。不能仅仅满足于依靠廉价的劳动力和高能源消耗以及不计入成本的环境透支来打造所谓的“世界工厂”，而生产的某些日益遭遇贸易纠纷的低端、薄利产品，实际上远不如重视发展粮食这样在世界经济战争中比石油和货币更为重要的战略产业。不能仅仅满足于被动地跟随世界粮食市场供需和价格波动增加出口或减少出口，而要交替使用增加出口和减少出口、增加进口和减少进口等手段主动地调节世界粮食市场，主导世界粮食市场的定价。不能仅仅满足于由生活消费的需求大小来决定粮食生产的规模，而要将剩余的生产能力转化为生物能源产业，增强中国在生物能源领域的参与权和话语权，有利于中国的长期能源战略和持久的粮食战略。而这一切，取决于我们的粮食综合生产能力，粮食生产能力的强弱决定着世界粮食市场定价权力的大小。因此，能否把农业上升为具有服务于国家全球竞争的“核能力”这样一个战略产业，是我们掌握粮食安全主动权的关键。
2、保持高财政投入力使粮食生产上升为整个国家的战略优势
是什么原因使中国躲过了当前的世界粮食危机？是中国农民的粮食安全意识：口粮农业。农民明明白白地知道不赚钱甚至亏本也要种粮，以保障自己家庭的食品安全，并保持着不可改变的传统饮食习惯，避免来自市场对饮食品种的左右。2007年是我国对农业补贴力度最大的一年，种粮农民平均每亩地也才只得到人民币27元的补贴；而美国每位农民现在每年可获得的补贴上限高达36万美元，英、法等国的农民每年可获得5000美元的直接补贴，每位农民每年可获得补贴的上限为30万美元。与美国等西方发达国家对农业的补贴力度相比，我们是在放手让那些仅能维持自身生存的中国农民与与对农产品给予高补贴的美国等西方发达国家的财政部进行一场不对等的竞争，长此下去，势必将迫使中国的农民加快放弃种粮的步伐。
粮食是基础性公共产品，是弱质产业产品，是多功能产品；而粮食又是民本资源，是战略资源，是稀缺资源。在市场经济条件下为什么要农民牺牲利益来独自承担粮食安全的国家战略责任？在战略资源上迷信市场机制和自由竞争，必将付出沉重的代价。有不少人认为，对粮食生产实行高财政补贴政策，实际上又会重蹈国内低价石油补贴全世界的覆辙。石油与粮食有本质的区别，石油我们是消费大国，日益依赖于进口，而粮食我们是生产大国，可以不断扩大出口从而上升为整个国家的战略优势。（1）对内战略优势：一方面，如果我们能够把粮食生产能力正常地发挥出来，就有足够数量的粮食分享世界粮食市场的巨额收益，比如2008年发生的这次全球粮食危机，作为农业大国和粮食生产大国，国际粮价暴涨，可以为中国农民带来巨大收益，调动农民对粮食生产积极性的效果，要远远胜过对农民进行10年甚至20年的粮食补贴。另一方面，我们的“世界工厂”正处于产业结构调整的关键阶段，出口可挖掘的潜力越来越小，要大规模地扩大出口市场已经不再现实，再加上贸易保护主义的抬头和其他发展中国家制造业的兴起，我们已有外贸主导型经济模式的可持续性越来越小；在人民币升值、国内劳动力等生产成本不断大幅度上升和其他发展中国家一般工业产品价格竞争日益激烈的形势下，需要不断淘汰低效能、高消耗的加工业，逐渐重点发展高附加值、高技术的产业，因而不仅可以使不断释放出来的大规模剩余劳动力在作为国家战略产业的农业上得以化解一部分就业压力，而且可以推动农村经济的大发展和需求的大升级，从而刺激广阔的农村市场需求以全面扩大内需来推进我国外向型经济向内向型经济的顺利转型。（2）对外战略优势：一方面，只要我们掌握了世界粮食供需的主导权，主导世界粮食市场的价格走向，就能有力地制约霸权主义，担负起全球责任。另一方面，石油生产大国以及大多数发展中国家的国民经济已经越来越依赖于出口低价格工业产品和原材料两大优势，在农产品贸易自由化的条件下粮食日益依赖于进口，而我国对石油和原材料、低价格工业产品的需求压力正在不断上升，如果我们能满足这些国家的粮食需求，就能与这些国家结成利益共同体，不仅能获得国际贸易上的主动权，而且能在国际政治和外交上处于主动地位。
3、建立高市场驾驭力提高在世界粮食市场的博弈能力
粮食安全的主动权在于我们必须提高在世界粮食市场的竞争能力来强化国内的粮食安全。而作为世贸组织的成员国，我们无法反对世界粮食贸易自由化，只有确保高市场驾驭力，才能保证我们在风云变幻的国际粮食市场上始终处于主动地位。在我国粮食供求紧平衡的情况下，对增强国际粮食市场上的竞争力既是挑战更是机遇。作为具有数千年农耕文明的农业大国，我们的综合粮食生产能力具有广阔的发展空间。资料显示，除大豆以外，中国的谷物不仅进口量在减少，出口量在增加，而且已经成为谷物净出口国。2006年中国出口谷物645万吨，进口360万吨，全年净出口285万吨；2007年中国出口谷物991.2万吨，进口只有155.7万吨，净出口835.4万吨。仅2008年1—2月，中国谷物出口数量就累计达66万吨。问题的关键，是我们必须将强有力的粮食生产能力转化为强有力的国际市场竞争优势，特别是与美国等西方发达国家在国际粮食市场上的博弈能力。
四、提高中国粮食综合生产能力的基本对策
要保障国家的粮食安全这样一个重大的战略，前提是要保证农民能够从种粮中得到比较收益，而提高种粮效益无非是靠价格和补贴。一方面，政府补贴的推动力要通过市场价格的原动力起作用，另一方面，市场的价格原动力需要政府补贴的推动力来激发。市场激励需要政府的政策配套才能走得更远，而政府的政策必须得到市场的激励才能可持续发展。
（一）创新政府对粮食综合生产能力的推动力
近年来，由于农副产品尤其是粮食价格持续低迷，农业生产的成本随着生产资料价格和农村劳动力价格的上涨而大幅上升，国家的粮食补贴政策效应已经越来越偏离政策预期，其效力遭遇了许多因素的抵消，政府对粮食生产的推动力在新的形势下迫切需要进行创新。
1、加大对农田基本建设的法定投入，确保粮食的基本生产能力
从长远来看，要确保国家粮食安全需要从抓粮食的基本生产能力建设入手。（1）建立农田基本建设投入的支持体系。从公共财政的源头上增加法定投入，这不仅是提高农业生产能力和抗风险能力的需要，而且是降低粮食生产成本的需要，更是公共产品平等供给的需要。（2）改变现行的农田水利基本建设机制。整合来自部门的项目资金、加大项目运作的监督力度；与此同时，可适当调整今后对农民的补贴手段，将分散的资金集中运用，使农业补贴真正发挥保障农业综合生产能力的作用。针对当前农村农田水利设施年久失修、功能难以为继的状况，捆绑一批资金扎扎实实改善农业生产条件，推动农业综合生产能力明显提高。（3）提高农田基本建设投入的稳定性和连贯性。要明确各级政府的事权，划清责任主体，建立一个法定的制度来保障，因为保卫中国这样一个人口大国的粮食安全和国家的战略产业，其财政投入应该像国防开支一样拥有法律保障。
2、优化组合粮食生产补贴的长效政策，确保粮食的市场竞争能力
虽然我国传统的粮食生产能力可以基本满足国内的需求，但解决市场竞争能力不足的问题不仅紧迫而且具有很强的挑战性，需要全面组合政策加以应对。要充分利用WTO《农业协议》的绿箱政策，重建以农产品价格支持体系、国家税收支农和农用生产资料价格补贴为主体的黄箱政策体系，灵活设计不同补贴方式的组合，对粮食直补、良种补贴、农机购置补贴、养殖业补贴、农产品的“绿色通道”政策等予以制度化、规范化，使之成为一项长期的政策，而不能成为价格上涨后的紧急措施；并以免税、社保、教育、医疗、基础设施建设等政策配套，以更好地达到政策的预期目标。从目前看，导致政策激励效应减退的一个重要原因是对种粮农民的补贴变成了“普惠制”，不仅制约了集约化经营，而且造成了土地资源的长期浪费，阻碍了土地的流转速度。可以将现行按耕地面积进行的补贴改为“耕地保护补贴”，建立以粮食实际产量和流通量为主的多形式粮食补贴制度。如果希望解决农民的福利问题，可以用社会保障政策来实现；而要实现国家的粮食安全战略，就要改变目前的补贴政策。
3、构建农村劳动力转移的替代机制，确保粮食生产方式的更新能力
大批农村劳动力进入城市是中国现代化的必然趋势，但同时也出现了“农村空心化、农业副业化、农民断层化”不断加快的现象。一方面面临着农业劳动力危机的困境，但另一方面农村劳动力的不断转移也为农业生产向集约化、现代化过渡，实现农业生产方式的更新换代提供了良好的条件和难得的机遇。（1）制定农民种粮的进入和退出机制。真正能返乡种田并能在农业获得较大比较效益的只能是新型的有技术、有资金的农民，由市场自我调节是不可能实现的，只能由政府制定农民种粮的进入和退出机制，让有技术、有资金、想种田的人有田种，让不想种田的人从农村土地中“退”出来，让农业改变其“弱质性”，农业的现代化才可能有希望。比如实行农村全民养老保险，让到了退休年龄的农民退出承包地，以有利于逐步扩大土地经营规模。（2）建立专业化的农民队伍。农业的现代化也是农业专业化的过程，专业化能够获得规模效应，增强农业产业的竞争力，加快粮食生产的产业化进程。因此，要制定包括金融支持、免费提供技术培训、种粮规模额外补贴和规模灾害保险、闲置耕地和抛荒耕地以及低产耕地的优先承包权等政策，在农村培养相应数量的终生从事主要农产品特别是从事粮油生产的专业户、重点户、专业合作组织，推动农业集约化生产。（3）创新农业科技推广体制。中国在2004—2007年连续4年的粮食增产中，播种面积扩大的贡献率为40%，单产提高的贡献率为60%。据联合国粮农组织预测，未来世界粮食增产总量约20%来自播种面积的增加，约80%来自单产的提高。因此，粮食生产方式更新换代的主要途径是科技进步，应把工作重点放到大力推进农业科技进步上，提高单产，提高复种，提高品质。如果能充分利用现有的农业技术，并加快解决水稻秧苗移栽等技术问题，现在一个中国农民耕种的面积和产量将大幅度超越历史上任何一个劳动力。（4）加快土地流转制度的建立。在稳定家庭联产承包责任制的基础上，对土地所有权和使用权、经营权的改革进行探索，让一部分农民从土地上解放出来，使土地集中起来进行机械化、集约化生产，为提高生产效率和单位产量发挥更大效益。譬如进行农村土地有偿转让立法，对土地承包经营权合理流转进行规范和管理，加快土地向从事农业生产的专业户、重点户、专业合作组织集中，促进农业规模经营的发展。
4、维护农民市场竞争中的平等地位，确保粮食的持续生产能力
实行联产承包责任制以后，农民大多处于原子化和无组织的状态。这种特征体现在公共资源和公共权力的获取上，是单个农民的个体话语权缺失；体现在具体的经济行为上，尽管农民人数众多，但相对于包括农资、农产品加工和销售等在内的其他市场主体的高度组织化、价格联盟已经形成并操纵市场价格的情况下，一家一户原子化的农民相互分离处于散漫的低组织状态，无法成为完全的市场主体参与市场的利益博弈。强势的市场主体具有不断自我组织化的能力，而作为弱势的市场主体反而在进行内部的恶性竞争，人数越多就越难以组织化，竞争就越激烈，造成市场力量对比严重失衡。力量的对比，反映在经济生活中就是谈判力量，就是定价权。在市场失灵、弱势的力量需要外力帮助的状况下，没有政府的强力介入，农民在市场竞争中不平等地位的局面就无法改变，亦无法有效地保护农民的利益，使农民普遍缺乏粮食生产的信心，因而也就难以确保粮食的持续生产能力。（1）提高农民的组织化程度是确保粮食综合生产能力的首要问题。在经济上，以农民自愿加入、自由退出为基础，以自我管理、自我服务、自负盈亏为运行机制，组织农民专业合作社作为一种参与市场谈判寻求公平的新型市场主体和创业主体，将原子化的农民逐步融合为一个强有力的整体，实现小生产与大市场的连接，有效地解决农业产业化“政府统不了、部门包不了、单家独户干不了”的问题。在政治上，通过立法建立农民有效的表达机制；在各级人大特别是在县乡两级人大代表中，保障农民人大代表的相应比例，增强农民利益表达的渠道。（2）加大对金融、农资市场的调控力度。如果粮食生产者得不到价格上涨的回报，这是很不正常的市场现象。政府必须加强对金融、农资市场的监管和调控，打破农资市场的垄断和市场壁垒，确保农产品自由流通；对化肥等农业生产资料企业减税，降低农用生产资料价格，培育并低价向农民提供良种；在流通领域采取政策措施减少农产品流通的交易成本和运输成本，大力发展农产品现代交易方式来降低交易成本；使种粮比较收益不下降，农民种田不再受制于通货膨胀，反过来又能抑制通货膨胀。（3）重新审视政府参与粮食流通的职能定位。国家委托中央储备公司“托市”收购，避免市场粮价过低损害农民的利益和种粮积极性，是个良好愿望。然而，中央储备公司作为唯一受委托企业，收购全国80%以上的粮食，形成了对中国粮食价格的垄断，从而获取巨额垄断利润和国家补贴。不仅严重损伤了农民粮食生产的积极性，而且成为地方粮食企业和民营粮食企业发展受限、粮食流通不畅的一个重要原因，阻碍了发达的民间购销体制的形成。政府的职责在于粮食安全，而非在流通环节与民争利。因此，要重新审视政府参与粮食流通的职能定位，改革国家的粮食储备制度，粮食市场流通要全方位对地方粮食企业和民营粮食企业尤其是对农民专业户和专业合作组织放开，在多头竞争之后形成粮食市场资源的优化配置，有利于增强粮食的市场综合竞争力。
5、提升传统的食品体系和品种结构，确保粮食的多样化生产能力
粮食生产的对应面是粮食消费，不同的消费体系又反过来影响粮食的生产结构。拉美和非洲的许多国家，已经在美国等西方国家的粮食倾销下，失去了传统的本地化食品，被拖出原来的自给自足的本地化食品体系，其国民也被塑造成为粮食倾销国所需要的生产者和消费者。因此，在全球化自由贸易的浪潮中，我们的食品体系和品种结构要免于被人控制的命运，必须严格预防本地化食品体系的生产与消费出现脱节，在乡村生活和传统文化的支撑下，不断提升传统的食品体系和品种结构，确保粮食的多样化生产能力与国际竞争能力。在这一点上，我们需要向美国的实践者学习。为应对产业化农业及其食品体系负面效果的挑战，美国中北部的中小家庭农场、城市消费者以及地方政府，已经摸索了一整套替代体系，这一套体系，以消费文化革命为精神内涵，以一个本地化食品体系的创建为实际行动，意图实现三个替代：以消费天然食品替代消费人工(产业化)食品；以公平贸易方式替代自由贸易方式；以本地化食物体系替代全球化食物体系。
（二）激活市场对粮食综合生产能力的原动力
政府的粮食补贴再高，也无法超越其在市场中获得的实质效益。对于粮食生产，仅仅依靠政府的政策动力毕竟有限，关键是要使用市场手段激活其从事生产的原动力，充分发挥市场这只看不见的手的作用，使农民种田从被动变为主动。
1、将“政府要粮和农民发财”统一起来，形成调动农民种粮积极性的长效机制
粮食作为基础性公共产品，政府采取了多种惠农政策，仍然没有把农民种粮积极性很好地调动起来，这就关系到如何保证增加粮食生产与增加农民收入的一致性问题。在市场经济条件下，农民投入的不仅是劳动力，还要投入资金和劳动资料，而且要面对自然和市场双重风险，如果所有的投入得不到社会的平均利润，即使政府的粮食补贴再高，也必然热情不高。随着粮食生产的收入与打工和种其他作物收入的差距越来越大，国家在考虑粮食安全，农民却在考虑“种粮安全”。如果种粮无利可图，甚至种得越多亏损就越大，再蠢的人也不会去种了。同时，一样的投入除了公平合理的收入预期以外，还有公平合理的发展预期，如果其他的投入收益远远超出种粮的收益，农民就无法有继续种粮的打算。因此，今天的农民已经不是传统意义上的农村劳动力，而是在市场经济中进行公平竞争以实现自己合理价值的劳动力商品。今天的农民追求的早已不是满足于解决温饱问题，更多的是如何发家致富的问题。只要能够确保种粮收入超出在外打工的收入，农民就会马上恢复粮食生产的信心，就会自觉地全面恢复双季稻，自觉地保护耕地甚至开垦耕地。所以，农民种粮积极性的保持，最终要依靠种粮收益的持续增加来维护。粮食的生产者不发财，粮食安全作为最重要的国家安全战略，就无法得到根本保障。
2、发挥价格信号对资源配置的诱导作用，完善粮食最低保护价的定价机制
粮食生产的原动力就是市场机制，价格信号是政府与市场对接的有效途径，对粮食生产者而言，没有比价格信号更直接激活其从事生产的原动力了。欧美等发达国家农民的收益主要依靠政府补贴，而我国因农民数量庞大造成财力相对明显不足，无法像欧美那样大规模补贴农民。所以，种粮收益应主要依靠粮价，粮价才是农民种粮积极性的根本。过去计划经济的历史事实已经证明，如果采取强硬措施管制价格，人为地抑制市场内在的平衡机制，不仅会扭曲市场信号的正常传递，使价格信号不能正常发挥对资源配置的诱导作用；更是一个非常危险的恶性循环的开始，必然加剧粮食供应的紧张状况并持续更长时间，引发供给短缺和黑市交易，到时候“恢复性上涨”就会变为“报复性上涨”。因此，政府应该更多地依靠市场进行自动调节，即使是粮食的最低保护价，也必须遵循市场规律进行确定。
粮食最低保护价按照什么样的原则确定，才能发挥价格信号对资源配置的诱导作用？粮食最低保护价的确定，应该取决于社会劳动力的平均价格、农业生产资料的价格及其上涨的幅度、技术和资金投入所取得社会平均利润及其通货膨胀的幅度等市场因素。目前的粮食最低保护价，关键是未能反映市场价格因素的动态变化。例如现在我国进入了劳动力价格上升的阶段，农村工价持续上涨对粮食价格的影响长期以来没有引起足够的重视。因此，粮食价格无疑会紧跟劳动力价格、农资价格等整个物价的上涨而相应上涨。政府需要应对的是补贴低收入群体，却没必要以牺牲农民的利益为代价给高中收入者额外福利。
3、调动农民和企业多方参与粮食储备的积极性，构建面向世界的粮食储备体系
粮食始终是战略物资，不能因为在短缺的时候就紧急行动，而在粮食多了就不重视它的储备能力；特别是在粮食成为了世界经济的战略武器时代，拥有了充足的粮食储备，不仅可以提升国家的综合战略能力，而且可以分享世界粮食市场的定价权，并反过来促进国内形成持久的粮食生产能力和市场竞争能力。由于目前体制等方面的原因，地方政府储备粮食需增加财政支出，也就没有储备粮食的积极性，甚至多报面积和产量来获得中央的财政补贴；地方粮食企业缺乏承担市场风险的能力；农民生产的粮食只要市场价格看好或者急需家用便随时就地出售，因此，包括粮食企业和农民在内的社会粮食储备非常缺乏。而国家基于保持粮食生产能力的政策目的，委托中储粮公司用“低吸高抛”的市场手段来进行宏观调控。从实际情况看，由于国家按照库存量补贴粮食保管费，假如虚报库存量就意味着可以获得国家的巨额补贴；还可以在粮价剧烈波动时，通过倒卖储备粮以获暴利。不难看出，现行的粮食储备系统已经背离了政策的预期，改革国家的粮食储备制度已经刻不容缓。作为国家的一个重大战略，我们也不能把国家的安危全部押在一个中储粮公司身上，而中储粮公司也无法承受如此之重。在保持足够安全储备的同时，国家应采取各种财政政策，鼓励农民和企业等多方参与粮食储备，并运用市场办法来调节粮食储备，使粮食储备制度不仅可以利用市场的灵活性消解国家粮食储备制度的僵硬与垄断的不足，而且可以使粮食补贴机制的获利面更具广泛性，从而为国家的粮食安全和国际的市场竞争能力奠定坚实的基础。
4、推进粮食流通产业的现代化建设，强化粮食在世界市场的战略竞争能力
随着改革开放的不断推进，中国经济已经越来越融入了世界经济体系之中，粮食市场和粮食价格将必然与国际接轨，粮食安全战略不仅依赖于国内粮食综合生产能力的增强，而且还依赖于在国际粮食市场的竞争力来强化。（1）立足于中国传统的大宗农产品，运用各种政策鼓励社会广泛参与粮食流通，扶持一大批上规模的食品工业企业，组建各种食品行业协会、联盟或合作组织，形成不同食品企业的食品产业集团，构建面向全球的粮食市场竞争体系。（2）充分利用国际市场和资源的进出口战略机制，灵活运用双边、区域、多边贸易制度，积极推进粮食贸易自由化，构建全球粮食战略供需体系。（3）密切注意国内外粮食市场的变化趋势，完善粮食供求和价格信息发布制度，构建全球粮食市场监测预警体系。（4）大力发展我国的粮食期货市场，培育粮食定价中心和权威的粮食期货品种，构建影响全球粮食市场的定价体系。
粮食生产绝非是能带动中国经济快速增长的一个战略产业，但粮食综合生产能力却决定着中国全球战略的重要位置。目前我们面临着美国等西方发达国家主导世界粮食市场的被动局面，要么让他们以很低的成本把我国的粮食体系逐渐蚕食直至全部摧毁，要么就要敢于与美国等西方发达国家的财政部打一场“粮食战争”：即实行高财政补贴政策以支撑强大的粮食生产能力，形成低成本生产优势，直接降低农产品的价格，建立起支撑着国家重大安全的战略产业，从而上升为具有综合国际竞争力的战略优势。
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